乌坎土地症结仍待解 高水平自治非一场选举可促

乐意中

稿件来源: 《瞭望》新闻周刊  发布时间：2014-04-12

　　乌坎基层自治实践调查

　　高水平的“村民自治”远远不是一场选举可以促成。乌坎的难题，也是我国农村基层治理所面临的共同问题

　　3月31日和4月1日举行的广东陆丰乌坎村第六届村委会选举，大半时间都在滂沱大雨中进行，工作人员站在板凳上撑住遮雨篷，以避免它被暴雨积水压垮。但这对村民投票的积极性影响不大，拥有1.3万人口的乌坎村具有选民资格的共9163人，31日发出选票8301张，投票率之高超越了两年前“乌坎事件”结束后的村委会重新选举。1946年出生的林祖恋以5019票高票连任村委会主任。

　　两年多前，这个拥有上万人口的村庄，村民自治成了实质上的“村官自治”，部分村干部把村“两委”变成“家天下”，长期选举走过场、办事一支笔、报账打白条、台底做交易，把村民蒙在鼓里。

　　自2011年9月开始，因不满村干部贪腐和土地被非法转让等，村民们连续三个多月集体上访。2011年12月底，广东省工作组进驻乌坎村之后，“乌坎事件”出现转机，2012年年初以“海选”(即不设候选人、无记名投票、直接选举)方式选举产生新的村委会，林祖恋、杨色茂、洪锐潮等参与村民维权行动的领头人悉数入围，组建出一个全新的村级领导集体。

　　从上一次选举到这一次选举的两年多时间，《瞭望》新闻周刊记者先后七次走访乌坎村，亲眼目睹了这座海滨村庄经历的曲折和艰难：

　　在大量“历史欠账”中艰难起步的乌坎村，努力探索基层自治，破解稳定和发展的种种难题，方向明确、步履坚定。但困惑和考验仍然严峻。过去两年村民们的利益诉求特别是土地问题推进艰难，上一届村委会在运行中暴露出各种问题甚至出现了腐败丑闻。

　　高水平的“村民自治”远远不是一场选举可以促成。民主选举之后的路怎么走——如何搞好基层治理？如何带领村庄稳定发展？如何建立可持续的民主决策、民主管理及监督制度？这成为乌坎从村委会到普通村民都在思考的问题。

　　受访专家认为，这不仅是乌坎的难题，也是我国农村基层治理所面临的共同问题。引导乌坎形成“造血”能力，构建更完善的民主决策、管理、监督架构，不仅有助于乌坎避免“能人依赖”走向“制度建设”，也会对我国广大农村的基层民主实践产生正面推动作用。

　　土地症结仍待解决

　　土地问题，是当初引发“乌坎事件”的重要原因。在“乌坎事件”一周年前夕，2013年9月，乌坎村委会大院门口张贴出《乌坎民生项目建设和土地管理情况公示》，但仍有部分村民表示质疑和不满。

　　“追回的几千亩土地是否都办了使用证明？什么时候完成规划？何时能招商引资？多少土地还没追回？是不是有些永远也追不回？……这些问题村委会都没有说清楚”，村民欧女士说。

　　据陆丰市提供的信息显示，纳入处置范围的乌坎土地有5545亩，向村委会办理了集体土地所有证的有684亩，其余土地在2013年均以政府红头文件形式确定归还村委会。但由于这些土地多是历史遗留问题，包括长期闲置、拖欠征地款、违规分配、非法转让等多种类型，并非一纸“红头文件”就可以轻易收回，如陆丰富荣针织有限公司用地因租金问题还走了司法诉讼程序，打完官司之后至今未能执行。此外，乌坎村与周边7个村有争议的土地多达7416亩，但国土部门至今没有勘界结果。

　　乌坎村党总支书记、村委会主任林祖恋也曾对村民解释说，乌坎村“两委”深知村民对解决土地问题的热切期盼，但乌坎村的土地问题错综复杂，彻底解决所有土地问题可能还需要三到五年。

　　在和《瞭望》新闻周刊记者交流时，他吐露心声：“收回土地就是要既得利益者割肉。重新确权、办证、回收谈何容易？解决问题不能靠喊口号，关键是谈判、协商、妥协，甚至要适度退让。”

　　由于土地问题利益牵连复杂导致处置进展缓慢，一些村民产生了不满情绪，有人希望延续此前的激烈手段谋求解决问题，这既导致包括村民代表大会在内的民主自治程序一度陷入停滞状态，也使得本已非常复杂的土地问题进展更加缓慢。

　　“由于各自立场不一，村民代表大会有的时候会出现相互谩骂的情况，还有人选择了‘出走’的方式，表达自己的意见。对此我都不赞同。有不同意见是正常的，但我们需要商量，而不是相互争吵甚至对立”，村民张建兴说。

　　民生起步盼“输血”变“造血”

　　两年前，拥有美好期望的乌坎村民们，很多都不知道他们选举出来的团队面临着怎样的现实困境。

　　上一届村委会接到的是个十足的“烂摊子”。林祖恋回忆说：“2012年初村两委新旧交替时，一个数字一张纸都没有，唯一到手的就是两个公章。”

　　作为基层战斗堡垒的党组织，更是缺乏足够的中坚力量。两年前，乌坎村仅有100余位党员，一部分是年纪大的老党员，有的话都说不出、路都走不动，一部分是新吸收的学生、复员军人及在校教师，绝大多数非常年轻，35岁到50岁的党员力量几乎空白。

　　“乌坎近三十年来就没有认真发展过党员，以至于上级政府不得不从陆丰乃至广州寻找乌坎籍的中青年党员回来支援党支部建设，在农村基层加强党的领导谈何容易？”林祖恋说。

　　为了不辜负上级政府和上万村民的期望，乌坎村“两委”重新构建起一个基层治理架构：村党总支是领导核心，村委会作为村民自治组织实施村务管理，村民代表大会对村务如财务、投资、项目、土地等重大事项进行讨论；村委会需定期向村民代表和村民汇报村务工作，五位村民代表组成的村务监督委员会负责对村“两委”执行党的路线、方针、政策及村各项制度情况进行监督。

　　本刊记者随机采访的20多位村民，几乎都感受到了新旧村委会的工作作风差距。村民吴吉金说：“以前的村干部一天到晚跷着二郎腿在大楼里泡功夫茶，很少有村民敢进去，现在，连晚上和周末都有村党总支和村委会的干部值班，随时为村民提供服务。”

　　更为直观的是乌坎村面貌发生的变化。两年来，在广东省、汕尾市、陆丰市等各级政府支持和村集体自筹努力下，乌坎投资6808万元进行民生建设。乌坎图书馆、学校操场跑道、渔船避风港和4条村道建设已经完工，自来水改造扩建正在村内安装分支管道，乡村公园已动工建设。

　　“去年9月强台风正面袭击汕尾，要不是有新建的避风港，全村600多条渔船估计要毁于一旦，光这个就值回几百万元投资了。”村民张炳钗告诉本刊记者，村民们对民生工程的印象很好，但更多人渴盼的依然是收回曾被非法转让的土地，而乌坎村委会这方面的工作进度并不能令人满意。

　　但是，据陆丰市委书记郑佳介绍，乌坎村民生工程资金的主要来源是省市拨款和社会援助。

　　乌坎村党总支副书记张水金说，村集体除一家搬运公司每个月可以提供1万多元收入外，土地回收进程缓慢、已有厂房的法律纠纷仍在继续，均不能提供收入，“而且即使厂房等能够盘活，每年的收入勉强也只有100来万，还是不够村里开支，更不用说给村民带来收益。”

　　在这种状态下，村民对土地收益的焦虑和担忧始终无法解决，在看不到更长远利益的前提下，诉求就更会集中在土地问题上。“没有经济收益，村民就稳定不下来；村子稳定不下来，反过来又不可能造成良好的发展环境，企业就不肯投资，这种恶性循环必须尽快打破。”村民张建兴说。

　　如果说，“乌坎事件”后选出的村委会主要责任是“除旧布新”，今年诞生的新一届村委会承担的任务则更加艰巨和重大。与变“输血”为“造血”的问题相比，选举时遭遇的大雨只是微不足道的“小麻烦”。

　　“只有发展了才能给村民带来利益，才能真正解决问题。”张水金说，目前他们正在筹备开发一些和土地关系不大的经济发展项目。“如果经济项目确立下来，村里有了可以支配的集体收益，很多矛盾就能得到缓解甚至彻底解决。”

乐意中

　　要“能人治村”，更要健全机制

　　今年3月中旬，乌坎上届村委会副主任杨色茂、洪锐潮均因在村内民生工程中涉嫌受贿而被检察机关刑拘，前者目前被取保候审。这一情况引起了海内外的较多关注，也使得乌坎村的基层自治进程受到质疑。

　　部分乌坎村民认为，检察机关需要公布更多受贿案件细节和牵涉人物情况，而受贿如果属实则令人“无法容忍”。专门从深圳驱车赶回乌坎投票的上海大陆期货有限公司深圳营业部副总经理黄永清说，只有选出没有私心、不贪图私利的村委会，乌坎才可能真正走上发展正轨。

　　“乌坎走到今天这一步，很不简单、不容易，付出了很大代价。”村民张炳钗说，“乌坎村民都希望未来有好的发展，对村委会腐败零容忍，希望村委会今后不再有贪污腐败行为。”

　　本刊记者看到，乌坎村委会院子大门上张贴起了“反贪惩腐、洁身自爱”的对联。谈及此，林祖恋坦言，早在2012年底、2013年初，上届村委会部分成员就被举报存在受贿问题，对牵涉的民生工程造成负面影响，这让他感到格外痛心和愤怒。“村委会是适应村民反腐需求才被选出来的，结果不到一年，就有人重蹈覆辙，我们应该反省。”

　　采访中，他多次说，这不是正常现象，乌坎没有模式，也没有什么“乌坎道路”，但乌坎确有教训值得吸取——反腐败的人，却成了当初自己反对的那种人，这说明对村干部的监督、对权力的制约是个大问题。

　　坚持公开透明，建立民主管理和决策机制——这是刚刚诞生的新一届乌坎村委会成员的第一共识。

　　在本次选举中当选为村委会副主任、曾担任村委会成员的孙文良说，“本届村委会除了满足和解决以土地问题为核心的村民诉求、推动全村的建设和发展之外，更重要的还是需要集中力量解决村委会班子的团结和建设问题。”

　　林祖恋认为，要记取上届村委会的教训，新一届村“两委”首先要强化党总支作用，重要事项安排、配套工作必须有总支成员参加，具体工作应强调民主研究、民主决策、民主分工，落实各种规章并加上问责，每项工作建立日志式的管理制度，以助推检查、督促和倒查、追责。

　　其次，需强化村务监督委员会的作用。过去两年，乌坎村村务监督委员会从无到有，但主要在财务监督中发挥作用。林祖恋说，今后监委会将被赋予更大的“权力”，如重大事项从决策到执行的各个环节实行监管，允许对违反规定的事项动议开会解决乃至处置，避免“一言堂”。

　　加强对村干部的约束，建立和完善民主监督等制度，是乌坎乃至中国诸多农村基层治理面临的关键问题。曾到乌坎村调研的中山大学公民与社会发展研究中心主任朱健刚说：“这一切是艰难的、反复的、漫长的，但乌坎毕竟已经启程，随着这样的探索和尝试越来越多、越来越深入，中国的基层民主自治将拥有光明的未来。”

　　此外，在今年的乌坎村委会选举中，仅有林祖恋一人票数超过“海选”参选票数一半而当选，其他成员均需另行差额选举选出。

　　已68岁的林祖恋说，再次“接捧”是“无奈的选择”，他最大的愿望是能够建立一套可持续的管理制度，村干部互相监督、互相推动、共同干事。

　　受访专家也认为，农村的发展不能靠个别“能人”去带动，必须依靠制度建设来实现可持续发展。深圳大学管理学院公共政策与管理研究所副所长肖俊说，不能把一个村的未来交给某个人，而应该交给一个机制。

　　基层自治点滴成熟

　　在乌坎村采访时，《瞭望》新闻周刊记者发现，如果只是粗略交谈，多数村民会说：“只要能给我们把土地弄回来，那么谁当村干部都是无所谓的。”

　　但如果和村民深入交流，他们会讲出更多实话：“如果不能选出一个优秀的、为我们着想的村委会，如果不能选出忠直的人，就不会有人能帮我们要回土地来。”

　　有的村民意识到，经济收益需要程序公平的保障。村民黄健中就对本刊记者说，即便是收回了土地，这些土地怎么使用，是分给大家耕种还是用于集体招商引资，也需要通过村民会议来讨论决定，所有的情况都要张贴公开，这才不会损害村民利益。

　　还有的村民认为，种种困境的出现，与此前村委会忽视村民诉求、缺乏成熟沟通能力，也有一定关联。村民张建兴说：“很多问题群众提出后，村委会一开始都没反应，在土地回收、民生工程建设上都是闷头做事，不及时沟通，直到村民大吵大闹才公开相关信息，在这种模式下，群众认为村委会在应付、塞责，村委会认为群众不理解、不支持，矛盾有所激化。”

　　实践表明，从村委会到村民，乌坎对社会主义农村基层自治的认识和成熟度正在不断提高。面对不同声音和意见，乌坎村党总支书记、村委会主任林祖恋告诉本刊记者：“我接受村民的批评和建议，只有相互沟通、相互体谅、相互理解，那才是真正的民主。”

　　林祖恋说：“以往遇事全村上万人动员，现在就十多个人吵闹，这是一种正常的转变，我们应当相信群众是有辨识力的。”

　　“选举是好事，但不是灵丹妙药，一用就灵，我们还要学习，慢慢摸索出经验来。”村民张炳钗说。

　　林祖恋建议，市、镇两级党委政府要加强对农村基层自治的指导和监督，特别是村“两委”和村民的重要会议，政府工作人员应到场见证，并组织维护好现场秩序，确保村“两委”工作依法依规、公开透明运作，从中总结积累农村基层自治的经验教训。

　　受访专家认为，像乌坎这种位于欠发达地区的农村，基层治理主要靠“自我摸索”，亟待打破封闭状态，更注重从发达地区吸取基层治理公共平台的建设经验，将村庄事务纳入制度化轨道，减少违法违规空间。

　　中国社科院农村发展研究所研究员党国英建议，珠三角南海、顺德等经济发达地区农村管理的经验可以适度推广，如实行“政经分离”、“村财镇管”、农村“三资”公共交易平台等，村干部回归到行政公共事务管理中，而将村财、村务置于严格、公开的监管平台之内，从而减少“以权谋私”的机会。

　　“乌坎村如何能够以协商民主的方式让村民与市场、政府达成共识；如何能够让村民和整个社会的转型联系起来，实现乌坎村的可持续发展……这些都需要进一步思考和讨论”，中山大学公民与社会发展研究中心主任朱健刚说，“如今，乌坎村民非常在意要选出一个代表自己利益的领导班子，从而积极参与选举和村务活动，这是解决难题的保证，更是乌坎村民自治进步的明显标志。记者 詹奕嘉 车晓蕙 王攀 马晓澄

缘来缘去

<乌坎基层自治实践调查>是一篇值得多读多思的好文章。

缘来缘去

回复需要审核，请等待通过。这就是好文章却没有人愿意探讨的原因。

缘来缘去

<乌坎基层自治实践调查>是一篇值得多读多思的好文章！
这样一句点评，不知是从何处伤官损民？竟无法通过审核，真令人百思不得其解。

文化公益

缘来缘去 发表于 2014-4-13 00:34
是一篇值得多读多思的好文章！
这样一句点评，不知是从何处伤官损民？竟无法通过审核，真令人百思不得其解 ...

已经通过了。

瓦拉瓦拉

乌坎的实际问题是村委的矛盾问题，如果其他人能像林祖恋那样不以权谋私，不为己谋利，估计乌坎现在会比现在好很多。

青春不喂狗

复杂！

法至上

基层民主政治何时能够真正完善各种机制？

法至上

基层党政选人用人不正之风何时能够真正刹住？

法至上

是任人唯贤？还是任人唯亲？还是各种潜规则？值得彻底反思！

缘来缘去

文化公益 发表于 2014-4-13 09:11
已经通过了。

谢谢通过。