深圳旧改暴富梦碎？ 供求失衡下保障房体系纠偏

麦克格雷迪

寸土寸金的深圳，近日因为城市更新的调整再度风起云涌。
  11月5日，深圳市规划和国土资源委员会(以下简称“规土委”)相继公示了《深圳市城中村(旧村)总体规划(2018~2021)》(征求意见稿)(以下简称《总体规划》)，拟通过分类城市更新来扩大保障房的供应。
  11月7日，深圳市规土委再度出台《关于做好没收违法建筑执行和处置工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)解决历史遗留的违法建筑问题，以弥补此前城市更新体系的不足，从政策层面决定了历史遗留违法建筑的归宿，消化违建为依托加快住房保障体系的速度。
  事实上，深圳市在2016年时规划十三五筹建保障房40万套，入市供应35万套，而2018年~2020 年深圳市再度规划拟建设筹集各类住房 42  万套，其中人才住房、安居型商品房和公共租赁住房不少于 25 万套。
  多位专家均坦言按照深圳历史上并没有完成承诺过的保障房规划，其中一位专家认为完成保障房供应的核心问题仍然要解决土地的供应问题。
  对此，深圳市规土委表示，总体规划仍处于征求意见阶段，没收处理历史遗留违法建筑工作将坚定不移。
  暴富梦碎
  在深圳城市更新风起云涌前，《中国经营报》记者就深圳城市更新进行了多次的调查。
  今年的9月1日、10月27日，《中国经营报》官方微博以及报纸相继刊发了深度调查《深圳旧改利益链调查》《深圳旧改暴富记》，相关报道引发了外界舆论的广泛关注。
  根据此前报道，深圳市部分城市更新项目无产权旧改房以不限购不限贷为噱头，吸引了不少投资客入主投资，通过核查表的漏洞，即可获取盖有开发商公章的城市更新拆迁补偿合同，而根据每个城市更新阶段不同，价格也节节攀升，据此估算，4年的投资回报率更是高达275%。
  专家直接指明之所以存在城市更新的灰色利益链，其根本原因在于供不应求而高企的房价，对此的解决之道则在于加快城市更新速度以及扩大保障房供应。“真正的问题在于解决保障房和市场两个体系的问题，以及如何多层次地用保障房的开发来保证货量供应。”该专家认为。
  随着本报记者揭幕深圳城市更新的灰色利益链，在寸土寸金，供不应求的框架底下，城市更新体系再度成为了众人瞩目的焦点。
  随后，深圳市规土委开始着手“查漏补缺”。
  11月5日深圳市规土委颁布了《总体规划》，明确了将城中村划分为综合整治区与拆除重建区，其中划分为综合整治区的城中村，满足条件的可纳入政策性住房保障体系。经政府统租后实施综合整治类更新的城中村居住用房全部纳入政策性住房保障体系，进行统筹管理。
  这意味着位于综合整治区的小产权房，可通过综合整治纳入保障房体系，中国(深圳)综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁认为通过综合整治可以将这部分违建纳入保障房体系合法化，但目前来看这种房源盈利空间并不大。“位于综合整治区的居住类的房源，大部分都是要进入到保障房体系的公租房这个部分的，也就是说它的产权并不会发生一个大的变更，只是收回来以后属于改造方面所有，政府拿这个去做公共租赁住房。”
  与城中村总体规划紧密相连的，是违法建筑的处置工作，宋丁告诉记者，随着深圳保障房体系规划的调整出台，违法建筑的处理也会做出相应调整。“目前深圳的保障房体系建设肯定和违建处理是二合一的格局，以前是城市更新和旧改联系开发商来处理违建，然后纳入商品房开发，现在无非是处理完违建，处理过程中将它纳入保障房体系，这两者是捆绑在一起的。”
  11月7日，深圳市规土委再度发布《指导意见》，根据该意见指出，当事人不履行生效的行政处罚决定，行政机关申请法院强制执行，强制当事人移交涉案建筑物，没收违法建筑的资产处置以区政府为主导，区别国有土地和未完善征转手续土地两种形式，而没收的违建将直接归国有资产所有。
  此前也有专家告诉记者，深圳历史遗留问题用地面积是以亿平方米计算。宋丁则认为，深圳违建量太大，出台的指导意见不可能一蹴而就。“深圳的确是有1亿多平方米的违建，这个是积累了三四十年的违建，所以说现在提出来是个大的战略目标，但并不意味着马上处理掉，应该非常的困难，可能要处理10年，20年，30年来慢慢消化，所以说我觉得这个还不能指望一下子把它搞完，这是一个很漫长的过程。”
  深圳市规土委监察局对此回应称，近年来相关查违形式已实现根本性好转，对于没收违法建筑的指导意见，必将坚定不移地去执行。“2015年下半年以来全市查违形势实现根本性好转，2018年，《深圳市人民政府关于农村城市化历史遗留产业类和公城市化历史遗留违法建筑的处理决定》出台，按照‘拆除一批、没收一批、确认一批、全面纳管’推动产业类和公共配套类历史违建的处理，随后《指导意见》出台，全面开展查违3年攻坚行动。我局将继续坚定不移地贯彻相关工作部署，严查严控违法建设行为，实现查违工作无禁区、全覆盖、零容忍。”深圳市规土委监察局相关负责人表示。
  一方面非集体土地性质的小产权房迟迟无“转正”的机遇，另一方面没收违法建筑的指导意见随之出台，数亿平方米面积的历史遗留违法建筑面临着被“收归国有”的局面。
  供求失衡下的深圳保障房体系
  事实上，对于部分无产权违法建筑，深圳此前也出台了相应的处理办法，拟通过补缴地价实现“转正”，然而对于住宅类的小产权房却仍排除在外，这意味着部分非住宅类违法建筑将以补缴地价的方式合法化。
  9月17日深圳市规土委正式发布《深圳市政府关于农村城市化历史遗留产业类和公共配套类违法建筑的处理办法》，自10月10日起施行。
  该办法规定，符合特定条件的历史违建，可直接申请为商品性质房地产;不符合特定条件的生产经营性历史违建，则可按照申请办理为商品性质时市场评估地价的50%补缴地价;商业、办公类历史违建，按照申请办理为商品性质时的市场评估地价补缴地价，其中仅包括产业类历史违建与公配类历史违建。
  住宅类的历史违建能否迎来“转正”的可能?国土资源部与住建部此前的发文给予了答案。
  根据2017年9月20日国家国土资源部与住房城乡建设部发出的《关于房屋交易与不动产登记衔接有关问题的通知》，其中强调防止小产权房通过不动产登记合法化。这也意味着，小产权房在国家现有的法律框架体系底下，通过不动产登记转正的可能性并不存在。
  一方面住宅类违法建筑不能通过不动产登记“转正”，另一方面《指导意见》近日出台，巨量的住宅类违建面临着“前后包夹”之势。
  宋丁认为该《指导意见》是20年来力度最大的，而政府相应的执法力度也被要求加大。“深圳市关于违建的处置20年来发了很多的文件，但这次我感觉力度还是最大的，因为它直接涉及到没收违法建筑，对违建处理明确了意见，动作很大，也直接定性了，而像这种处置肯定会有各种对立的情绪，那么政府这个关于违建处理的执法，如果你不能跟进的话，那出台的文件就没有意义。所以它下一步可能会有比较硬的办法出台，我想可能是往更大的执法力度上走。”
  事实上，深圳市一方面以处置历史违建工作为依托，另一方面扩大保障房供应，均为加速完善住房保障体系。对保障房与商品房两大体系进行供求调节，以缓解深圳面临的高房价对人才吸引力不足、供需不平衡、住房结构不合理以及保障不充分四大住房问题。
  “保障房的供应量上去了，深圳整个房价的问题，包括住房问题都能够得到比较好的解决。”此前有专家告诉记者。
  对此宋丁认为，未来深圳住房体系会呈现商品房与保障房并举的格局。“如果是严格执行保障房和商品房体系的话，比例为四六开。那么这样的话就各自解决各自的问题，政府下大力度解决保障房建设的问题，可以最大限度地解决中低收入，人才的安居问题，这是一个大的方向，它和商品房之间也不矛盾，商品房虽然供应量减少了，但是相应地，它的需求人口也减少，所以仍然可以保持稳定。但是从目前来看，由于深圳商品房多数以中小户型为主打。如果将来二次房改政策严格执行的话，大户型可能相对比例会减少，那么这一部分将来价格可能还会有上升空间。”
  事实上，按照此前深圳历史上承诺的保障房规划，多位专家均坦言并没有完成过任务。“我觉得政策上还是要加大力度，因为你不加大力度，你根本就完不成任务。但如果你不能够成功地完成任务，一个是政府的失职，第二个他也无助于平抑房价，稳定楼市。”宋丁认为。
  “2016年的时候十三五计划筹建保障房40万套，入市供应35万套，目前来说这个基本上是没有办法实现的，从目前的开工量各种状况来看，因为土地没有解决，根本问题没解决，没解决的话供应量就出不来。”广东省三旧改造协会副会长罗宇表示。
  对此罗宇认为保证保障房供应量的核心还是在于土地的供应问题。“如果土地的供应量没有解决的话，四六开的比例还是没实质意义，所以还是要放宽土地供应，在放宽居住的土地上作文章，鼓励存量的各类用地能够往保障房加商品房的组合进行改造。”
  深圳的土地供应政策也在逐步调整放宽。
  根据深圳市住建局6月5日公布的《关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体体系的意见(征求意见稿)》公布的总体设计规划显示，深圳市拟通过盘活存量用地，加大棚户区改造力度，推进已批未建用地、社会存量用地、征地返还用地等开发建设人才住房、安居型商品房和公共租赁住房。
  而2018~2020 年深圳市拟建设筹集各类住房 42 万套，其中人才住房、安居型商品房和公共租赁住房不少于 25 万套。
  为此，11月5日，深圳市规土委发布了《关于规范已出让未建用地土地用途变更和容积率调整的处置办法》(第二次征求意见稿)，以加大对人才住房的供应。
  据了解，该处置办法的出台主要针对存量“已批未建用地”的盘活处置，提出土地用途变更为住宅的超出原合同规定建面应建设可销售的人才住房，变更为商业的超出原合同规定建面其30%应作为办公用房移交给政府，此部分地价按商品住房市场价格的30%计算。
  而根据深圳市规土委此前公开的《闲置土地信息公开表》统计显示，深圳有2280426.11平方米面积71块闲置土地，其中1467017.22平方米面积44块闲置土地为工业用地，深圳市规土委表示该闲置公开表中含有相当一部分已完成处置工作的历史用地。
  对此，罗宇认为新政策造成的人才住房与安居房内部用地竞争有失公允。“存量工商用地改居住后都做可售人才住房，那么安居房的供应如何保障?新政策造成人才住房与安居房内部的用地竞争，开发商肯定更愿意做政策允许的又卖更高价的人才住房而非安居房。此举对于原来排了许久队的安居房轮候家庭是否有失公平呢?”