深汕特别合作区出现新举措

缘来缘去

                              深汕特别合作区出现新举措

                          陈治赠   2023年8月21日

       新举措的內容见《授权委托书》（上图）。

      该《授权委托书》分二个层次：第一、深汕特别合作区鹅新园村民委员会埠镇4个自然村5个村民小组，“委托新园村民委员会流转村民小组的耕地、鱼塭至第三方公司管理事项，受委托人在委托权限内实施的法律行为，予以承认”。第二、塭寮村第2村民小组授予新园村民委员会的权限范围是：“全权办理村民小组的鱼塭流转至第三方公司管理事宜”。

     该《授权委托书》之所以称为深汕特别合作区出现的新举措，有2个新特点：（1）集体所有的耕地、鱼塭是村民的经济命脉，可以委托村民委员会流转至第三方公司管理，集体所有的其他土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的权属转移，当然也可以照此办理。（2）深汕特别合作区今后征收、征用辖地内集体所有的自然资源及其他流转手续，不再经过村民认可这道程序，直接委托村民委员会一手全权办理。这2个新特点，为深汕特别合作区今后涉地的具体行政行为构筑了简单、方便、省事、快捷的新途径，开创了新模式。

        深汕特别合作区冠以特别两字，其具体行政行为当然应该有与众不同的特别之处。问题是：此条新途径，此项新方式是否有国家现行的法律法规和政策依据？鉴于海丰县将有6个镇成为深汕特别合作区的“拓展区”。深汕特别合作区看中的未必是红色老区的伟大，更多的目标是珍贵的不可再生的土地资源。而土地资源与邑人的利害关系息息相关，作为邑人，有义务和权利对深汕特别合作区出现的新举措谈点个人意见。

        一、我国实行两种土地制度。村民小组的法定权利不容侵犯。

       依据《中华人民共和国宪法》第九条：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。《中华人民共和国土地管理法》第二章土地的所有权和使用权第九条：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第十条：国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。

       相当明确，我国目前实行两种土地制度，即通常所称的国有土地和集体土地，不是“一切山河土地归国家所有的单一土地制度”。现行土地制度下，有二个所有权主体，一个是国家，一个是农民集体。实施家庭承包责任制，农村集体土地使用权转移，还有一个经营权主体，即农户家庭，是合法的经营权人。国有土地所有权、集体土地所有权、集体土地经营权，受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。

        依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年3月11日国家土地管理局[1995]国土籍字第26号发布）第三章集体土地所有权第十九条：土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。

       非常清楚，农村集体土地，源于土改时分配给农民私有的土地；实施《六十条》时确定为生产队集体所有的土地，属于当前农民集体所有。但谁是当前名正言顺的农民集体？

        农民私有的土地经过互助合作化到人民公社化的历史变革成为集体土地，原生产队最终成为集体土地所有权和使用权的实体单位。村民小组是由原生产队直接更名，理所当然地继承原生产队的土地权利。因使用权已实施转移为农户家庭的经营权，故而在当前，村民小组是原生产队留下的集体耕地、鱼塭等自然资源唯一合法的所有权人和管理权人，名正言顺的农民集体。

       村民委员会不是公社化的生产大队易名，而是由原“区公所”派出机构“管理区”（俗称“管区”）改制重新设立的“基层群众性自治组织”。村民委员会的前身“管理区”乃至生产大队，均没有参加土改时分田分地，实施《六十条》时又没有确定共有共享生产队集体所有的土地。改制之后的“基层群众性自治组织”也没有承接原生产队留下的集体耕地、鱼塭等自然资源。村民委员会不是农村集体土地的所有权人和管理权人，不是农民集体，无权拥有村民小组的权属。

      村民小组没有被依法撤销。所属集体所有的耕地、鱼塭等自然资源的所有权和管理权，仍然是村民小组的法定权利。现行法律法规和政策，没有明文规定村民小组的法定权利必需转移，平白无故凭一纸《授权委托书》就将村民小组的法定权利转移到村民委员会手里，无异剥夺了村民小组的法定权利。究竟是深汕特别合作区的发明、指令，还是村民委员会利令智昏，肆意妄为？笔者不敢妄加揣测。但公然改变国家现行法律法规，自制土政策，侵犯村民小组的法定权利，俨然独立王国，则是不争的事实。

       二、目前，村民小组无权收回农民家庭承包的责任田。

       依据《农村土地经营权流转管理办法》（中华人民共和国农业农村部令2021年 第1号令，2021年3月1日起施行）。第一章总则 第二条：流转应当坚持农村土地农民集体所有、农户家庭承包经营的基本制度，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，遵循依法、自愿、有偿原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方流转土地经营权。第二章流转当事人第八条：承包方自愿委托发包方、中介组织或者他人流转其土地经营权的，应当由承包方出具流转委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并由委托人和受托人签字或者盖章。没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转承包方的土地经营权。第三章流转方式第十四条：承包方可以采取出租（转包）、入股或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转土地经营权。出租（转包），是指承包方将部分或者全部土地经营权，租赁给他人从事农业生产经营。入股，是指承包方将部分或者全部土地经营权作价出资，成为公司、合作经济组织等股东或者成员，并用于农业生产经营。

遵照上述管理办法，农村集体土地流转的是集体土地经营权，而不是集体土地的管理权。该《授权委托书》委托流转集体耕地、鱼塭的管理权，

明目张胆对抗现行集体土地流转管理办法。

       记得海丰县落实家庭承包责任制约从1982年冬开始，承包责任制的期限开始是30年，又依法再延续30年，到2042年责任期限才吿届满。目前，家庭承包责任期尚未届满，国家现行法律法规和方针政策又没有取消家庭承包责任制。农户家庭承包集体土地的经营权受法律保护。村民小组无权收回农户家庭的责任田（个别家庭弃耕，耕地长期搁荒除外）？手头也就没有集体土地经营权。正常人都明白，没有集体土地的所有权，何来集体土地的管理权！村民小组委托村民委员会流转的管理权，实际就是集体土地的所有权。该《授权委托书》阴险之处在于，一旦追究非法流转集体土地所有权，或者追究侵犯农户家庭的经营权，村民小组都是替罪羔羊。

      遵照上述管理办法，以及签订《授权委托书》的常规要求，集体土地经营权流转的决定权是集体土地经营权人，即承包集体土地的农户家庭。经营权的流转应当由农户家庭出具委托书，载明第三方的称谓，委托的经营面积、四至；事项、权限、期限和利益分配等项内容，並附上具体的合同约定。但该《授权委托书》既无集体土地经营权人的委托依据，又无签订《授权委托书》必需具备的常规内容，连最起码的签订日期都没有，只有村民小组和村民委员会两颗大印，村民小组越权行事，相关常规内容一片空白，第三方是谁莫名其妙，无非为村民委员会留下为所欲为的任意空间。

      征收、征用农村集体土地是政府行政行为，农村集体土地经营权的流转属于民事行为。流转管理权法无明文，是深汕特别合作区出现的新创举，属于特别另类。故该《授权委托书》才大言不惭，公然宣称流转管理权的行为是在实施“法律行为”。将“基层群众性自治组织”自我提拔为至高无上的司法机关，目的无非是拉大旗作虎及，标榜该委托管理权的行为神圣不可侵犯，借以恐吓、胁迫村民小组长就范，其荒唐程度堪称登峰造极。

       三、揭开塭寮村第二村民小组流转鱼塭管理权的真相。

      不同村民小组有不同的授权权限范围。塭寮村第二村民小组授予新园村民委员会的权限范围是：“全权办理村民小组的鱼塭流转至第三方公司管理事宜”。

      塭寮村有第一、第二两个村民小组。共同拥有7个集体鱼塭共约613亩。系历代祖宗艰辛创业留下的全村共有共享物业，塭寮村赖以繁衍生息的根基。土改及实施《六十条》时确认为“两组”（时称生产队）集体共同所有，共同经营，历来无其他农民集体提出权属异议。塭寮村分设两个实体单位，是兄弟“分家”无分塭。

       2005年3月28日，鹅埠镇人民政府未经征收、征用、租赁等法定手续，強行将其中4个鱼塭改为1个大塭发包，面积400余亩。2008年4月30日，新园村委会乘机仗势強占其中3个鱼塭发包，面积共200余亩。“两组”历年追讨无果，形成农民集体与国家行政机关及基层群众性自治组织之间的集体土地权属争议。

       2018年3月15日，“两组”依据《确定土地所有权和使用权若干规定》第十九条，遵循《村民委员会组织法》第二十二条的规定和程序，经2/3以上户代表签名认可授权，联衔再次向鹅埠镇府和新园村委要求归还，多次协商无果。同年11月12日，“两组”依据《土地管理法》第十四条，联衔依法向海丰县人民政府请求解决，海丰县人民政府依法受理。因鹅埠镇不再归海丰县管辖，本案移交深汕特别合作区处理。2019年11月11日，深汕特别合作区受理，但不履行职责，历时近4年没有依法作出行政处理决定。

      因换届，第二村民小组某位曾经签名主张集体鱼塭权利的村民升任村民小组长，改变初衷，中断权利主张，转身后退与鹅埠镇府和新园村委保持一致。“两组”联衔主张权利缺一印鉴。2022年12月7日，第一村民小组集体与第二村民小组村民个人联名提起行政诉讼，请求判令深汕特别合作区对涉案鱼塭的权属争议依法作出权属处理决定。目前，该案正在走法律程序，涉案鱼塭的权属未定。

      第二村民小组长将权属未定、“两组”共有的鱼塭，擅自委托新园村民委员会“全权办理村民小组的鱼塭流转至第三方公司管理事宜”，毫无法律法规依据，且有悖情理。

       其一、流转有所有权的鱼塭，依法依规应当是流转鱼塭经营权，而不是管理权。拙文之二已有微论，这里无须赘述。要提醒的是，委托第三方公司管理不动产，是需要收取管理费的，第三方公司不可能喝西北风。除非第三方公司是埠镇府和新园村委的华丽变异，才有可能免收或减收物业管理费，以示恩典。

       其二、第二村民小组长托管的鱼塭权属未定，目前尚无收到鹅埠镇府和新园村委归还“两组”共有鱼塭权属的正式公文。鱼塭仍为鹅埠镇府和新园村委管理得爱不释手，何需流转至第三方公司管理。所谓委托村民委员会全权办理流转，明显是“脱裤子放屁”，多此一举。

       其三、假设鹅埠镇府和新园村委天良未氓，道德归位，决定归还鱼塭。鱼塭的所有权属“两组”共有，应当传承优良传统，和衷共济，共同管理、经营。即使世风日下，合字难写，需要委托第三方经营，也应由“两组”共商，才符合公序良俗。

        其四、第二村民小组长将“两组”共有的鱼塭委托新园村委流转管理权，其目的无非是要制造权属已归还村民小组，涉案鱼塭的权属争议已圆满解决的假象，掩盖深汕特别合作区不履行职责的事实，改变鱼塭权属争议涉案主体，将鱼塭的权属争议案变换为“两组”权属争端。新举措的设计人自以为大功告成，可惜弹冠相庆太早，忘记穿上底裤。这是因为该《授权委托书》，在法在规在理都属无效。

      但愿深汕特别合作区出现的新举措不要流入未来的“拓展区”。文明古邑急需构筑和谐稳定长治久安的建设环境，恐难应对新折腾。

吴铁怀

应该是人类根本的问题

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吴铁怀 发表于 2023-8-21 19:15
应该是人类根本的问题

       但愿深汕特别合作区出现的新举措不要流入未来的“拓展区”。文明古邑急需构筑和谐稳定长治久安的建设环境，恐难应对新折腾。

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